環(huán)境管理制度改革悄然開啟：“強(qiáng)勢”的環(huán)評制度將逐漸簡化

    近日，中國政法大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)主辦了一場關(guān)于新《環(huán)保法》實(shí)施情況評估的研討會，據(jù)環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光透露，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強(qiáng)勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化，同時“十三五”期間，我國排污許可制度的地位將進(jìn)一步被強(qiáng)化，并逐漸成為我國環(huán)境管理制度的核心，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定。

    “強(qiáng)勢”的環(huán)評制度將被弱化，以排污制度為核心的制度將逐步建立

    “目前，我國的環(huán)境管理制度中，環(huán)評已然是十分‘強(qiáng)勢’的一項(xiàng)?！毕墓馓寡浴Ｈツ?，環(huán)保部部長陳吉寧公布數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項(xiàng)目環(huán)評文件不予審批，總投資達(dá)7600多億元。當(dāng)時，就有專家評價稱，這項(xiàng)前置環(huán)?！瓣P(guān)卡”釋放的管理效率和力度確實(shí)是其他很多措施所望塵莫及的。

    然而，去年起，被稱為環(huán)境污染“防火墻”的環(huán)評制度已經(jīng)啟動了改革的開關(guān)。馮嘉表示，去年初，國務(wù)院出臺文件明確規(guī)定除了海洋和重大項(xiàng)目環(huán)評，其他項(xiàng)目環(huán)評改為后置審批時就證明我國環(huán)評制度已經(jīng)開始松動。而今年，全國人大常委會審議修改的新《環(huán)評法》繼續(xù)深化改革，明確我國的環(huán)評行政審批應(yīng)與其他審批程序同步進(jìn)行，而不需進(jìn)行前置審批。有人甚至將此次對于環(huán)評審批的修改比喻為由“串聯(lián)”審批改為“并聯(lián)”審批?！靶隆董h(huán)評法》刪除環(huán)評擁有**審批權(quán)的相關(guān)內(nèi)容后，我國一直實(shí)行的環(huán)評未批其他部門不得批準(zhǔn)的‘傳統(tǒng)制度’就被徹底打破了?！瘪T嘉表示，由此可見，我國對于環(huán)境管理制度改革的輪廓已經(jīng)非常清晰了，政府開始從管企業(yè)行為向管結(jié)果轉(zhuǎn)變，建設(shè)、運(yùn)營過程中企業(yè)如何節(jié)能治污政府將不再過多干涉。

    夏光明確表示，今后，環(huán)評行政強(qiáng)制性質(zhì)將被弱化，我國將建立以排污制度為核心的環(huán)境管理制度，“十三五”期間，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定，換言之，企業(yè)即使環(huán)評結(jié)果“漂亮”但如果被檢測超過了排污許可證上的指標(biāo)排放，也是會被處罰的?！?

    環(huán)評“強(qiáng)勢”地位的改變并非一蹴而就，需要規(guī)定適用范圍

    重大改革背后往往蘊(yùn)含著大量復(fù)雜而現(xiàn)實(shí)的“由頭”。夏光表示，我國對于環(huán)境管理制度的改革的目標(biāo)是提高效率、降低成本，按照這一思路，環(huán)評需要被簡化、改革，剝離掉不應(yīng)屬于它的職能，讓環(huán)評成為企業(yè)自主行為，政府不再審批環(huán)評。

    更重要的是，夏光坦言，現(xiàn)目前我國很多企業(yè)做環(huán)評純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評報告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評很多時候根本無法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。北京市環(huán)保局法制處處長蘆建茹也表示，目前，在個體項(xiàng)目的環(huán)評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用?？梢?，基于上述原因，環(huán)評制度之“變”反而是讓環(huán)評找回本職角色的的一個過程。

    然而，也有不少專家都表示，目前，起碼在排污許可證制度還未全面推開之時，維持環(huán)評的“強(qiáng)勢”地位，不要一蹴而就、一概而論地簡化環(huán)評還是十分必要的。馮嘉表示，我國有必要對環(huán)評審批項(xiàng)目進(jìn)行分類，即使是并聯(lián)審批也不要“一刀切”地執(zhí)行。而楊朝霞則進(jìn)一步表示，對于環(huán)評的“過濾器”功能，需要規(guī)定適用范圍，比如生態(tài)敏感區(qū)等地區(qū)，如果也采取并聯(lián)審批，可能會導(dǎo)致資源投入浪費(fèi)，因?yàn)橥恋?、?guī)劃審批都通過后，環(huán)評審批通不過，這是項(xiàng)目再停下來的話，資源浪費(fèi)顯而易見，“而且，并聯(lián)審批過程中也可能會出現(xiàn)環(huán)評審批被‘綁架’的情況，如果其他審批都通過了，環(huán)評審批過程就會肩負(fù)很大壓力，過濾器的功能就會被忽略、弱化。”楊朝霞說。

    環(huán)境管理制度改革的諸多爭議與障礙，致使排污許可核心制任重而道遠(yuǎn)

    對于我國環(huán)境管理制度改革的諸多爭議、障礙，有專家感嘆稱，一定程度上是排污許可制度常年推行遲緩留下的“并發(fā)癥”。今日發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評估報告中明確指出，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂觀，雖然新《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都提出了總量控制與排污許可證制度，但上述法律中的相關(guān)規(guī)定仍多為抽象宏觀規(guī)定，對于制度具體內(nèi)容、排污量的監(jiān)測與核定等具體操作內(nèi)容還欠缺程序性規(guī)定，國務(wù)院也未出臺相關(guān)細(xì)則，讓實(shí)踐中，排污許可制度缺乏可操作性。

    雖然夏光透露，“十三五”期間，我國將全面推開排污許可制度，進(jìn)而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細(xì)節(jié)沒有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無法跟上。就連夏光也直言，現(xiàn)在地方環(huán)保執(zhí)法能力已達(dá)極限。

    具體來說，馮嘉表示，目前我國還無法對企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，但目前，我國企業(yè)自行監(jiān)測排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)?！瘪T嘉表示，可見，排污許可核心制還是任重而道遠(yuǎn)的。

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