湖南沅江市推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的啟示

    湖南沅江市地處洞庭湖腹地，境內(nèi)“三分水面三分洲、三分垸田一分丘”，地勢平坦，土壤肥沃，溝渠縱橫，湖洲密布。全市轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、場，總?cè)丝?3.4萬，總面積292.85萬畝，其中固定林業(yè)用地88.12萬畝。近年來，沅江作為益陽市林業(yè)局的試點單位，依托其優(yōu)越的自然條件，圍繞林業(yè)生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展這一主題，積極探索、穩(wěn)步推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，按照“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效”的要求，加快建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。截止10月底，全市424個村，已全面完成林改任務(wù)的407個村，占應(yīng)改革數(shù)的96%。在改革的重頭明晰產(chǎn)權(quán)方面，該市在集體林權(quán)保持林地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，已將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)全部落實到農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體，林地林權(quán)登記發(fā)證工作已基本完成，林權(quán)證發(fā)證率達(dá)到98%。通過集體林權(quán)制度改革，該市生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益同步協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)了可喜局面。近三年，該市累計營造成片楊樹速生豐產(chǎn)林64.30萬畝，農(nóng)田林網(wǎng)控制面積80多萬畝，四旁植樹1680萬株?；盍⒛拘罘e量已達(dá)200萬立方米，森林覆蓋率為29.30%，林木綠化率47.25%，分別比“十五”期間增長130多萬立方米、11.25%、20.45%。林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展迅速，該市迅速發(fā)展的工業(yè)原料林后備資源正在迅速催生中冶科工-泰格林紙集團(tuán)、湘中木業(yè)等一批林紙林板材加工龍頭企業(yè)，2006年，全市實現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值5.58億元，比“十五”期間增長4.5倍。在深化集體林權(quán)制度改革的過程中，該市的主要做法是：

　　1、宣傳深入，一個聲音話林改。2006年下半年，在福建、江西等省大力推行集體林權(quán)制度改革的浪潮中，沅江市委、市政府在益陽市林業(yè)局的大力支持下，依據(jù)自身林業(yè)發(fā)展的形勢和特點，作出了在全市開展集體林權(quán)制度改革試點的決定。一年來，該市充分利用會議、各種媒體、出動宣傳車、發(fā)放宣傳資料、張貼宣傳標(biāo)語等豐富多彩、行之有效的宣傳形式，廣泛深入宣傳改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、方法步驟和改革政策，使其家喻戶曉、深入人心，真正使廣大群眾了解改革，支持改革，參與改革。林改試點啟動以后，該市先后多次召開市委常委會、市政府常務(wù)會議專題聽取匯報，部署集體林權(quán)制度改革工作。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、村相繼召開干部、黨員和村民大會，對改革進(jìn)行全面動員，宣傳林改政策，討論改革方案，統(tǒng)一思想認(rèn)識，形成改革活力。在進(jìn)行會議宣傳的同時，該市及時將集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策措施印成宣傳資料發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和農(nóng)戶手中，并組織部分領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員到江西等地考察學(xué)習(xí)，借鑒外地經(jīng)驗；公開發(fā)表致全市社會各界朋友們的公開信；在電視、廣播的黃金時段和網(wǎng)絡(luò)的醒目位置，反復(fù)播放主要領(lǐng)導(dǎo)的講話；在交通要道、居民集中居住區(qū)大量張貼宣傳標(biāo)語、懸掛宣傳橫幅。據(jù)統(tǒng)計，該市共召開各層次的會議14次，舉辦培訓(xùn)班6期，印發(fā)各種宣傳資料15萬份，張貼宣傳標(biāo)語、橫幅280條。通過開展廣泛宣傳發(fā)動，使廣大群眾真正認(rèn)識到集體林權(quán)制度遲的重大意義，有效地調(diào)動了廣大群眾參與改革的積極性，為全面推行集體林權(quán)制度改革打下了良好的思想基礎(chǔ)。

　　2、領(lǐng)導(dǎo)帶頭，三級書記抓林改。該市建立了市、鄉(xiāng)、村三級書記抓林改的組織工作機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任制，一級抓一級，層層抓落實，形成了一條自上而下、強(qiáng)有力的組織保障線，確保了林改工作的有力推進(jìn)。一是成立機(jī)構(gòu)。該市成立了市林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，市委辦、市政府辦、宣傳部、農(nóng)村辦、林業(yè)局等22個部門主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)對該項工作的組織、指揮和協(xié)調(diào)，并研究解決有關(guān)重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門辦公室，抽調(diào)20名專門工作人員，具體負(fù)責(zé)政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查驗收、糾紛調(diào)解等日常工作。市委、政府的高度重視，給鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)樹立了榜樣，做了示范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均明確林改領(lǐng)導(dǎo)小組組長由黨委（村支部）書記擔(dān)任，抽調(diào)了一批責(zé)任心強(qiáng)的工作人員，組成專門班子，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的林改工作。二是明確責(zé)任。結(jié)合工作實際，該市下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步深化林權(quán)制度改革的意見（沅發(fā)〔2007〕3號），制定了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)管理考核辦法，明確主要領(lǐng)導(dǎo)是**責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是具體責(zé)任人。市政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村層層簽訂工作責(zé)任狀，把工作任務(wù)落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村、到具體人。三是加強(qiáng)督查。為保質(zhì)、保量、按時完成林改工作任務(wù)，該市制定了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作督查制度，成立6個工作督查組，實行每月“兩督查兩通報”制度，市委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊抓督查，及時掌握林改工作情況，表揚先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，扎實推進(jìn)林改工作進(jìn)程。

　　3、重點突出，五大舉措保林改。為了確保林改工作不走過場，切實保護(hù)好群眾利益,該市在林改中重點把好五關(guān)：一是把好改革方案關(guān)。市政府有關(guān)部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場在深入基層調(diào)查研究和試點的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定可操作性強(qiáng)的改革實施方案，為開展改革提供依據(jù)。重點把好村改革實施方案，要求在充分掌握林改村具體情況的基礎(chǔ)上才制定工作方案，并廣泛聽取干部群眾意見進(jìn)行修改、完善，方案實施前經(jīng)村民會議或村民代表大會討論通過，做到程序、內(nèi)容、方法三公開，充分尊重群眾的知情權(quán)，爭取群眾的支持和參與。二是把好隊伍素質(zhì)關(guān)。林改工作隊伍的素質(zhì)高低直接影響改革的進(jìn)程和質(zhì)量。明確規(guī)定參與林改工作的人員必須通過培訓(xùn)考核合格后才能上崗。該市通過集中培訓(xùn)、參觀學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流等方式，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平。據(jù)統(tǒng)計，全市共舉辦近5次業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，參訓(xùn)人數(shù)達(dá)650人次。三是把好專業(yè)調(diào)查關(guān)。通過建立調(diào)查質(zhì)量與報酬掛鉤和有錯無為責(zé)任追究制度，增強(qiáng)工作人員的質(zhì)量意識，確保圖、表、冊一致，人、地、證相符，防止留下隱患引起今后糾紛。四是把好依法程序關(guān)。林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)落實前要按期完成二榜公示，確定權(quán)屬無異議后依法簽訂書面合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，及時發(fā)換林權(quán)證，依法明確林權(quán)所有者權(quán)益，讓群眾吃下“定心丸”。五是把好技術(shù)指導(dǎo)關(guān)。市林改辦根據(jù)本地實際及時制定印發(fā)《林改工作指南》，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)工作，發(fā)現(xiàn)問題及時研究解決辦法，進(jìn)行面上指導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場都成立技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)組，加強(qiáng)對各林改村的技術(shù)指導(dǎo)工作。

　　4、注重配套，多管齊下促林改。一是組建林業(yè)要素市場。該市根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)和當(dāng)?shù)貙嶋H，組建了全省首家林業(yè)要素市場，設(shè)“一辦三中心”即要素市場管理辦公室、林權(quán)交易中心、林木資產(chǎn)評估中心、林業(yè)技術(shù)服務(wù)和信息發(fā)布中心。為全市提供林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)管理、林木資產(chǎn)評估和信息咨詢等各種社會化服務(wù)。一年來，要素市場已接納和發(fā)布林業(yè)信息220多條，開展森林資產(chǎn)評估28宗，價值5600萬元，辦理林木資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易22宗，交易面積21933畝，交易金額達(dá)3800多萬元，爭取銀信部門發(fā)放林權(quán)抵押貸款3000多萬元。二是成立林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊。將資源林政、森林公安、森保、種苗及木材檢查站等林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合到一起，成立權(quán)責(zé)一致、職能理順、管理集中統(tǒng)一的林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊。林業(yè)綜合執(zhí)法大隊經(jīng)市編委行文確定為副科級單位，定編30人，經(jīng)費納入市級財政預(yù)算。下設(shè)城區(qū)、平湖區(qū)綜合行政執(zhí)法中隊，木材運輸管理執(zhí)法中隊和辦公室。執(zhí)法大隊組建一年來，共查處各類林業(yè)行政處罰案件268起，案件查處率達(dá)100%，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失56萬元。三是完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站體制改革。該市在集體林權(quán)制度改革過程中，結(jié)合農(nóng)村稅費體制改革試點，明確規(guī)定保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站機(jī)構(gòu)，實行一鄉(xiāng)一站，“人、財、物、事”四權(quán)歸市林業(yè)局；人員編制經(jīng)費進(jìn)入市級財政預(yù)算，并按照公平、公開、公正的原則，通過考試考核，林業(yè)站人員實行重新競聘上崗。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的配套改革，隊伍素質(zhì)有了明顯提高，管理和服務(wù)水平上了新的臺階。林業(yè)站在政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務(wù)等方面的職能得到更好的發(fā)揮。四是財政增加對林業(yè)的支持。從去年開始，該市育林基金全部納入財政預(yù)算管理，林業(yè)行政事業(yè)單位的人員工資和工作經(jīng)費全部納入財政預(yù)算。此外，市政府根據(jù)林業(yè)發(fā)展的需要，安排一定額度的財政引導(dǎo)資金，用于森林資源保護(hù)和發(fā)展速生工業(yè)原料林，規(guī)定凡納入當(dāng)年造林項目，其種苗按25元/畝給予資金扶植，對造林面積大、苗木成活率高、撫育管護(hù)得力的在項目安排時予以優(yōu)先考慮，在資金時給予重點扶持。此外，政府每年還拿出部分資金用于以獎代投；通過政府積極協(xié)調(diào)，爭取銀信貸款。近年來，該市每年投入林業(yè)建設(shè)的資金上億元，為林業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動力。

　　沅江市通過采取上述有力措施，全面理順了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)一步解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了森林資源、農(nóng)民收入、財政收入的增長，促進(jìn)了傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。主要表現(xiàn)在：

　　1、促進(jìn)了社會和諧。林改的過程就是對村民們一次生動的普法教育活動過程。該市大力宣傳《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》等有關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民群眾的民主法制觀念，極大促進(jìn)了農(nóng)村的民主進(jìn)程和法制建設(shè)；在林權(quán)證的登記換發(fā)過程中，充分發(fā)揮行政調(diào)解和民間協(xié)商機(jī)制的積極作用，使大量的山林糾紛得到了妥善調(diào)處。全市通過林改共調(diào)處山林權(quán)屬糾紛58起，糾紛調(diào)處率達(dá)91.8%，許多積怨多年甚至經(jīng)地方法院判決都難以執(zhí)行的糾紛，在這次林改中得到了妥善解決。由于產(chǎn)權(quán)明晰、林區(qū)秩序穩(wěn)定，森林案件呈現(xiàn)大幅度下降之勢。2006年，該市森林案件發(fā)生數(shù)與上年相比下降28%，違章木材運輸案件下降33%，全年沒有發(fā)生一起群體性亂砍濫伐森林案件，沒有發(fā)生一起森林火災(zāi)。農(nóng)村社會秩序井然，干群關(guān)系融洽，林改對建設(shè)和諧平安沅江起到了積極的推動作用。

　　2、激活了經(jīng)營機(jī)制。通過采取“山定權(quán)、樹定根、人定心”，“誰投資、誰造林、誰受益”等措施，調(diào)動了林業(yè)經(jīng)營主體的積極性，激活了林業(yè)發(fā)展的經(jīng)營機(jī)制，營造了全民參與、全社會辦林業(yè)的良好氛圍，形成了“房前屋后群眾造、溝旁渠旁村組造、堤旁路旁民營造、社會參與共同造”的發(fā)展模式，社會造林育林積極性顯著提高，過去的荒洲、荒堤、荒灘、荒山成了投資造林的熱土，成了民營林業(yè)大展身手的舞臺。至目前，該市萬畝以上的造林大戶有8戶，5000畝以上的有12戶，1000畝以上的有80戶。市直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門2000名干職工投資造林，其中林業(yè)系統(tǒng)干職工投資造林達(dá)1.2萬畝，人均超過200畝。近年來該市非公有制造林累計投入資金2.8億元以上，營造楊樹片林50萬畝。近三年來，該市累計造林90萬畝，平均每年造林30萬畝，是沅江歷史上造林最多的時期。

　　3、提高了科技興林水平。伴隨著林改的深入推進(jìn)，廣大人民群眾科技興林的意識不斷增強(qiáng)。林業(yè)技術(shù)干部成了林農(nóng)的寶貝，經(jīng)常被林農(nóng)請到山頭地塊進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，就連林業(yè)部門的退休退線的技術(shù)干部也成了林業(yè)大戶相互高薪爭相聘請的對象。在林木管護(hù)中，科技含量不斷增強(qiáng)。對楊樹的撫育管理普遍采取“一樹一溝一堤”的整地方式，在林地中每年用除草劑除草2-3次，大穴施肥1-2次，病蟲防治6-8次以上，林木管理落實到每一株，基本做到了“林地?zé)o雜草、樹木無病蟲危害”，大大提高了科技興林的水平。楊樹單株年均生長蓄積達(dá)0.1立方米以上。楊樹長勢好，木材規(guī)格大，材質(zhì)無疤無節(jié)，成了各種板材、方材加工企業(yè)的上等原材料。

　　4、增加了各方收入。該市林漿紙板材工業(yè)的快速發(fā)展，帶動了楊樹工業(yè)原料林價格的上漲。2001年營造的楊樹目前開始進(jìn)入采伐期，銷售收入每畝達(dá)3800元，給林農(nóng)帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)初步統(tǒng)計，該市小四旁造林達(dá)1800萬株，戶平85株，十年后，按每株200元計算，戶平收入可達(dá)1.7萬元。全市146.88萬畝楊樹面積，通過定向培育和集約經(jīng)營，五年后年產(chǎn)木材可達(dá)100萬立方米以上，平均每年可實現(xiàn)產(chǎn)值5億元。林業(yè)的快速發(fā)展相應(yīng)地增加了地方財政收入。林改前，該市林業(yè)稅費收入僅占全市財政收入的1%左右，林改后，2006年林業(yè)稅費收入占全市財政收入的10%。預(yù)計5年后，林業(yè)稅費收入將占到該市財政收入的20%左右。

　　該市集體林權(quán)制度改革的穩(wěn)步實施，并取得實實在在的工作成效，給我們帶來了幾點有益啟示：

　　1、改革必須因勢利導(dǎo)。沅江市集體林權(quán)制度改革成果并非一朝一夕之功，市委、市政府科學(xué)貫徹黨和國家加快林業(yè)發(fā)展的一系列方針政策，深入研究本地工作實際，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，持之以恒抓改革，因勢利導(dǎo)促發(fā)展，才取得今天這樣的改革成效。早在上世紀(jì)末，針對部分機(jī)關(guān)干職工大膽承包荒洲造林的實際情況，沅江市委、市政府響亮地提出只要不違背國家的法律政策，只要有利于保護(hù)群眾利益，只要有利于充分利用土地資源，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非公有制造林就可以大膽推廣，非公有制業(yè)主就可以得到充分保護(hù)。2001年，沅江市委、市政府出臺了《關(guān)于實施“五四四”林業(yè)建設(shè)工程的決定》，創(chuàng)造性地提出了“五種林子一齊上，四個輪子一齊轉(zhuǎn)”的林業(yè)改革發(fā)展思路，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、防護(hù)林、防浪林、速生工業(yè)原料林、風(fēng)景林；鼓勵國有、集體、個人、聯(lián)戶多種所有制形式造林。正是這一開創(chuàng)性的舉措，為各方投資造林營造了良好的發(fā)展環(huán)境，也為后來的改革打下了堅實的基礎(chǔ)。

　　2、改革必須以民為本。該市在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過程中，嚴(yán)格依法依規(guī)操作，切實維護(hù)好、實現(xiàn)好群眾根本利益，以群眾滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成作為衡量改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，真正做到以民為本。林權(quán)證是林農(nóng)對林地使用權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的唯一法律憑證，要維護(hù)林農(nóng)權(quán)益，讓林農(nóng)放心，就必須及時登記發(fā)放林權(quán)證，針對群眾這一心理，該市在林權(quán)證換發(fā)過程中，根據(jù)工作實際，優(yōu)先發(fā)放租賃、承包等方式新營造的非公有制林業(yè)的林權(quán)證，暫緩登記國家、集體所有制林業(yè)的林權(quán)證，受到了廣大林農(nóng)的一致好評，為順利推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革起到很大的促進(jìn)作用。

　　3、改革必須整體聯(lián)動。沅江市在重點推進(jìn)以明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、保障收益為主要內(nèi)容的主體改革時，同時注重相關(guān)配套改革，沅江市委、市政府不惜財力物力和機(jī)構(gòu)編制壓力完成了對基層林業(yè)站的收編，對林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的整合和要素市場等配套機(jī)構(gòu)改革，保證集體林權(quán)制度改革整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。在改革中，沅江市各地各有關(guān)部門正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，各負(fù)其責(zé)，各司其職、密切配合，做到了三級聯(lián)動，全民參與，全力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革進(jìn)程。

　　4、改革必須領(lǐng)導(dǎo)帶頭。為順利推進(jìn)林改進(jìn)程，市委、市政府結(jié)合中發(fā)[2003]9號文件和湘發(fā)〔2007〕9號文件精神，認(rèn)真總結(jié)、全面推廣市林科所和東南湖蘆葦場三年來的林業(yè)體制改革經(jīng)驗，把林業(yè)建設(shè)確定為“一把手”工程，提出了“沅江林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之日，便是沅江經(jīng)濟(jì)騰飛之時”的口號，把林業(yè)擺到沅江經(jīng)濟(jì)建設(shè)更加突出和重要的位置。市委書記、市長親自承包土地造林，積極參與林權(quán)制度改革，懷揣林權(quán)證，逢會必講林改，逢人必談造林。在市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，各地各部門單位主要負(fù)責(zé)人紛紛帶頭租賃、承包集休荒山荒洲投資造林，進(jìn)一步增強(qiáng)了廣大人民群眾對林業(yè)發(fā)展的信心，加快了林改的步伐。

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